北方農村清潔取暖麵臨的問題與建議

2018年是推進清潔取暖的第二年，從省市規劃到地方政府部門的實施方案及措施由點到麵全麵展開，北方地區冬季清潔取暖基本形成了以縣級政府為項目實施主體的格局。推進北方地區冬季清潔取暖，農村是重點，也是難點。為了解縣域項目實施效果、遇到的困難與問題、用戶訴求，筆者深入河北、山西、陝西等地進行調研，旨在為推進清潔取暖項目進一步厘清思路、解決問題提供參考。

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政府部門麵臨“三重壓力”

在國家規劃、地方措施及實施方案的框架下，縣級以下的各級政府作為項目實施主體，承擔著項目落地重任，麵臨較大壓力。首先是政策規劃和項目實施差異帶來的難落地壓力。要做到規劃目標要求，時間緊、任務重、可選擇技術路徑範圍有限，項目實施迫不得已以完成任務為目的，脫離“宜”字。其次是來自於對居民工作的壓力大。推進過程中居民對於新生事物短期內難以接受，居民擔心承擔上漲的成本壓力，需要做大量的思想工作加以引導。從上到下，基層政府工作人員的工作量和壓力很大。再者是地方政府的財政補貼資金壓力大。當前清潔取暖項目主要依靠中央財政補貼，對於市縣政府而言，麵臨很大的財政壓力。

以山西某市為例，該區域為煤炭主產區，農村仍主要以傳統燃煤取暖為主。作為國家劃定的京津冀大氣汙染傳輸通道城市之一，2017年開始啟動冬季清潔取暖工程，主推“氣代煤、電代煤、熱電聯產集中供暖”模式，同時探索示範生物質能、熱泵等其他清潔取暖方式，2018年被列入第二批中央財政預算資金補助城市。該市轄區煤炭資源豐富，居民以燃煤爐具采暖為主，條件好一些的居民以燒塊煤為主，每噸塊煤600～1000元，一個采暖季戶均采暖費約2000～4000元；條件差的居民主要燒蜂窩煤、泥煤或柴，一個采暖季戶均采暖費約400～700元不等。目前，清潔取暖改造主要采取“電代煤、氣代煤”，靠政府補貼推進實施。政府補貼分為設備補貼和運行費補貼。氣代煤補貼10400元/戶,其中管網加設備補貼8000元/戶，運行費補貼2400元/戶（天然氣價格2.26元/立方米）；電代煤（熱泵）最高補貼22400元/戶（不包括電網改造費），其中熱泵補貼20000元/戶，其他電采暖設備補貼9000元/戶，運行費均為2400元/戶。據測算，如果按照目前補貼政策及實施計劃，如果要完成所有清潔取暖改造任務，還需要投入資金80多億元，扣除中央及省市財政補貼約20億元，還存在資金缺口約60億元。該縣2017年的公共財政預算約130億元，可支配收入不到10億元，政府財政補貼負擔沉重。

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實施企業麵臨“四大困難”

清潔取暖項目的實施，推動了農村取暖的市場變革，但政府項目招標機製在一定程度上製約了行業企業的市場活力和技術創新，給行業和企業的發展帶來困難。一是市場開發難度大。政府項目短期內大規模實施，形成新的壟斷，提前透支市場和用戶，破壞正常市場秩序，不利於企業的健康、可持續發展。另外，政策的不穩定、補貼不確定性，用戶等待和觀望的態度，導致企業推廣難。二是企業技術創新難。政府低價中標打亂市場規則，擾亂市場秩序，導致大量低劣產品進入市場，打壓了行業企業的創新積極性，阻礙了行業的技術進步和產品創新。三是資金壓力和經營風險大。一些地方政府項目補貼資金不到位，企業大量墊資造成資金壓力，加大經營風險，企業進退兩難，麵臨較大問題。四是企業發展方向研判難。地方清潔取暖政策措施的不穩定和不持續，甚至“朝令夕改”對企業造成的傷害最大，導致企業無法把控政策風險，隻能頻於應付當前項目，對未來的發展方向、戰略定位、產品開發研判造成困難。

某企業負責人對筆者說：“目前政府項目招標機製，造成行業技術整體倒退。如農村的燃煤采暖，曆經30年發展，由傳統自製爐灶，發展到商品化烤火爐，再到現在的水暖爐，用戶由使用多台烤火爐多個煙囪，變為一台水暖爐一個煙囪，實現由烤火向水暖係統升級，不僅舒適度提升，而且使用安全，節能高效，減少了大氣汙染物的排放。但是當前一些地方政府部門在推進實施項目時，受多種實際困難和條件製約，又開始大量推廣分散式烤火爐，企業為了生存被迫又生產早已淘汰、價格低廉的烤火爐，這不僅造成能源浪費，加重汙染，而且烤火爐大多安裝臥室或與臥室相連的客廳，存在煙氣泄漏中毒等安全隱患。

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居民對清潔取暖有“三大擔心”

調研中，筆者發現居民用戶對清潔取暖普遍持支持態度，但也表現出三個方麵的擔心。

第一，擔心取暖成本上升。經濟性是影響農村居民選取采暖方式的首要條件。已經改造的用戶最關心每天的花費、政府補貼多少錢、什麼時候停止補貼等問題。用戶心裏沒底，為了省錢，或采取小火慢燒，或分時段開啟設備，導致室內溫度與之前燒煤相比普遍較低，采暖舒適度較差。

第二，擔心設備安全和售後服務。當前，農村以老人和留守兒童居多，文化程度普遍較低，短期內大規模安裝的設備，其安全性、穩定性和售後服務能否跟得上，也是用戶擔心的問題。比如，氣代煤改造後，如操作稍有不慎可能會出現漏氣導致安全問題。

第三，用戶擔心失去其他路徑選擇。農村的情況較為複雜，居民生活和經濟條件各異，對采暖的要求不一，政府招標項目單一的技術路徑和招標機製，難以滿足不同用戶對采暖多樣性的需求，用戶對采暖設備沒有更多的選擇權，隻能被動接受，安裝使用的積極性不高。

第四，對供氣供電不足或斷供的擔心。筆者在河北省南部某縣調研時了解到，截至去年底該縣電代煤涉及2857戶，線路改造42966米，變壓器改造58台。今年還將擴大，電網麵臨較大的負荷壓力。氣代煤改造涉及4個鄉鎮50個村，總計5552戶，主管網鋪設35000米，分戶管網鋪設99000米。筆者在在一些村鎮看到，目前管網鋪設、掛表通氣、水氣連接等工作已完成，但麵臨氣源不足問題。去年供暖季前夕，根據“以氣定改”的原則，河北省上級氣源指標根據各縣“氣代煤”任務數，每戶約10立方米/日的氣量進行分配，但真要爭取到位卻難上加難。目前，該縣仍與有關供氣單位協調氣源，這個供暖季供暖不得不給散煤開口子。

在該縣一個較大的村子，筆者看到雖然天然氣管道已經鋪設，但還沒有正式通氣，農民家庭冬季取暖依然用采用散煤取暖模式，好一點的家庭用上了專業爐具。在居民張海章家中，筆者看到家裏用的還是原來的老式爐具，燒的依然是蜂窩煤，取暖做飯和原來的模式沒什麼區別。在另外一家叫王蘭成的老人家中，筆者走進屋子感覺很暖和，家裏通了暖氣管，用的是專業爐具，燃料是大塊散煤。雖然上級主管部門三令五申不讓燒散煤，但目前這種狀況還是很普遍。

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對農村清潔取暖的思考及建議

農村清潔取暖是重大民生工程和民心工程，與各地農村的資源稟賦、生活習慣、經濟條件等現實基礎有很大關係，應該在“因地製宜 多能互補”的基礎上應該具體落實到每家每戶，充分尊重每戶老百姓的經濟承受能力和實際需求，讓老百姓有自主選擇適宜自身需求取暖設備的權力，真正落實“企業為主、政府推動，居民可承受”的清潔取暖發展機製。基於考察調研，筆者對我國實施農村清潔取暖提出如下思考與建議。

1.明確“清潔取暖”的概念，建立以排放指標為核心的清潔取暖界定標準和評價體係。清潔取暖不等於清潔能源取暖，應指采用清潔能源或高效能源係統達到低能耗、低排放的供熱方式，涉及降低供熱能源消耗和汙染物排放為目標的供熱全係統、全過程。因此，無論用戶使用何種燃料，產品采用什麼工藝、技術路徑，隻要在保證正常供熱質量的基礎上，實現汙染物達標或超低排放，熱用戶和生產環節的耗能指標低於國家或行業標準，就應界定為清潔取暖。

2.推進農村清潔取暖，應優先立足本地資源，明確製定切合地方經濟社會發展水平的技術路徑。推進農村清潔取暖應以民為本，因地製宜，遵循“合理、有效、安全、經濟、可持續”原則，客觀、係統地決策，緊緊圍繞“宜”字開展工作，使合適的能源放在合適的地方，在合適的時代、合適的係統中與其它能源合適地配合，發揮合適的作用。

3.實施“燃料適配爐具”行動，加快北方農村地區清潔取暖進程。在北方廣大農村地區，采用爐具燒煤和薪柴分散取暖的方式，不僅充分結合了當地的資源條件，同時符合農村居民生活習慣，適應當前地方經濟社會發展水平，具有廣泛的群眾基礎。采用“燃料適配爐具”技術路徑，不僅可以以較小的投入來減少由於低效燃燒造成的農村環境汙染，同時可以在較短時間內進行推廣普及，加快清潔取暖進程。因此，建議相關部門將該技術模式作為北方廣大農村地區改電改氣無法覆蓋地區的保底方式，在資金、政策和輿論上予以明確支持，加快推廣應用。

4.創建良好的政策和市場環境，發揮企業的市場主體地位。政府應明確清潔取暖的發展方向並出台穩定持續的政策支持，搭建產業科技創新的平台。建議政府將工作重心由組織招標轉移到對項目和市場的監督管理，避免低價中標和地方保護主義，維護市場公平競爭秩序，切實將推進北方清潔取暖的機製回歸市場屬性。一方麵給用戶更多的選擇權，讓用戶根據自身能力、實際需求可以自主選擇最適宜的取暖方式；另一方麵實現社會投資最少、資源配置最優、節能減排效果最大化。

5.充分發揮行業協會平台的作用，推動農村清潔取暖整個係統的集成創新。清潔取暖的健康、可持續發展，需要依托科技支撐和配套的產業體係支撐，應充分發揮行業協會平台聚集的多方資源優勢，推動農村清潔取暖係統集成創新，通過逐步提升技術標準，推動行業整體技術進步和取暖係統升級。建議盡快製定出台“燃料適配爐具”相關標準，從源頭堵住劣質煤及低效爐具進入市場，同時加快製定“燃料適配爐具”清潔取暖監測和評價體係，引入第三方評價機製實施監督管理。

作者：中國農村能源行業協會 任彥波 

   中電傳媒能源情報研究中心 張立寬